袁世凯解散了国会还不算完,索性一不作二不休,紧接着又对地方自治会动刀,于民国三年二月三日停办各地方自治会。
他的理由是:甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈,“各属自治会,良莠不齐,平时把持财务,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政”。
热河都统姜桂题电称,承德县头沟乡议事会“私设法庭,非刑拷讯”。
湖南都督汤芗铭电称各级自治机构平时“弁髦法令,鱼肉乡民,无所不至”。
山东民政长田文烈电称栖霞县乡民因自治会“私受诉讼,滥用刑罚,集怨酿变”。
浙江民政长屈映光电称浙省自治会侵权违法。
列举了各地自治会的“罪行”,“着各省民政长通令所属,将各省现设之各级自治会立予停办”。
地方自治是宪政民主制度的基础性结构,也是民主政治发展的重要标志。在中国,现代意义上的地方自治,是随着西方思潮的东来和清的预备立宪活动,才得以在中国出现的。晚清的地方自治,在当时形成一股风潮,范围遍及全国,在中国宪政史上具有重要的影响。
近代地方自治思想,最先是由西方传教士和一批最早接触西方的知识分子引进中国的。
十九世纪中期以来,随着西方宪政思想的传播,中国的一批知识分子和政治精英开始倡导和推行地方自治。百日维新前后,地方自治概念开始引入中国。黄遵宪、康有为、梁启超等人认为,只有推行地方自治,才能奠定立宪政治的基础,挽救国家的危亡。
前边提到过,随着列强侵略的加深,国内外革命党活动的日益频繁,以及国内改革势力的呼吁,清同意实行一定程度的变革。于是,国内外出现了大量以宣传救亡和变革为主题的报刊。尤其是在一九零五年前后,受日俄战争的影响,舆论界出现了一股主张宪政和地方自治的潮流。
我们看到了,在地方自治和宪政的声浪中,朝廷上下的部分开明人士也认识到实行宪政和地方自治的必要性。在全国上下实行宪政和地方自治的呼声中,清决定将地方自治作为筹备立宪的重要事项。光绪三十四年十二月,清颁布城镇乡地方自治章程,随即发布上谕,在全国推行地方自治。清末的地方自治分为两级,城镇乡级自治为下级自治,限五年内初具规模;府厅州县级自治为上级自治,限七年内一律成立。规定先行在城区进行自治实验,嗣后再推至乡镇。
但因各地情形不一,也有变通办理者。为了推动地方自治运动的开展,清于宣统元年1909三月十六日颁布自治研究所章程,责令于各省省城及各府厅州县设立自治研究所,以“讲习自治章程,造就自治职员”。此外,还将“城镇乡应办自治各事,演为白话,刊布宣讲,以资劝导”。这就为地方自治做好了人员和思想的准备。
次年,清又颁布京师地方自治章程及其选举章程、府厅州县地方自治章程和府厅州县议事会议员选举章程,使自治政策更趋完善。
清政府地方自治政策的制定,使地方自治成为政府的一项基本国策,有力地推动了方兴未艾的地方自治运动,从而在全国出现了一股地方自治大潮。
晚清的地方自治运动是在民主宪政思潮的影响下出现的。它是国家与社会互动的结果,既体现了近代的民主特点,也体现出浓厚的民主精神。
其一,议员由选民自由选举,议决问题取决于多数,不失民主的精神。
其二,议事会与董事会既相互独立又相互制约,体现了近代的分权原则。议事会是议决机关,董事会是行政机关,后者由前者选举产生并受其监督。
其三,董事会成员不得兼任议事会议员,使行政工作能得到议决机关的有力监督,加强了议事会的监督功能。此外,亲属不得同时担任议员或董事会成员的规定,一定程度上避免了结党营私等腐败事件的产生。
其四,规定“现任本地方官吏者”、“现充军人者”、“现充本地方巡警者”、“现为僧道及其他宗教师者”不得选举或被选举为自治职员,使地方自治在一定程度上免受行政、军事和宗教力量的干预,具有一定的独立性。
地方自治是民间力量与权力互动的结果。从地方自治的进程看,晚清地方自治首先由民间发动,而后经由推动,逐渐由体制外向体制内推进。
一些受地方自治思潮影响较深、经济发达、和外界接触较多的地区,在部分绅商的倡导和部分开明官员的支持下,地方自治搞得尤其出色。
由于具有民主意识的新式绅商的积极参与和努力争取,一些地方的商人获得了越来越多的话语权,获得了相当的自治权力。这也就更加激发了绅商参政议政的积极性,使社会的方方面面,都呈现出了前所未有的活力。
由于清各级政府官员和广大绅商的努力,至一九一一年,全国各地成立的自治会、自治研究会、自治预备会等团体就已达五十多个。
虽然,在举办地方自治过程中,也存在着大量的舞弊、刮民、铺张,民众对地方自治事务的误解、无知和冷淡。加之财政的困难,使许多地方自治事项的举办或流于形式或大打折扣,从而限制了地方自治的成效。但这些终归是前进中的问题,有待于在实践的过程中,不断的去完善和加强。
并且,用人们常说的一句话是,地方自治的成绩是主要的。事实也确是如此,特别是在一些商业发达的地区,地方自治事业取得的成绩,更加引人瞩目。
清政府实行地方自治的目的是弥补官治之不足,使官治与自治相协调,从而巩固清朝统治的根基。但实际上却是造就了封建专制掘墓人。地方议会与地方官的实际关系是相当对立的,它们之间的主要竞争表现为对财政的控制上。
地方自治在中国的现代化与政治发展中具有重要的地位和影响。
毫无疑问,清末的地方自治运动有利于公民意识和国家观念的产生。地方自治以当地居民参与、举办公益事务为特征,这种活动必然有助于公民意识和团体观念的萌生。随着外力的侵逼、自治的兴起和绅民的觉悟,国人的民族意识大大增强。
清末地方自治运动也拓宽了政治参与的渠道和广度。民主化体现为政治参与的扩大和政治体系对参与势力的有效吸纳。
地方自治同时为地方绅商参与政治提供了合法性途径,地方自治机构则体现了对其能力和影响的承认。
士绅对地方自治的参与,对于民主具有推动作用。由于大批的工商业者进入自治机构,从而改变了传统政治参与者的成分,给封建政权注入了一些新鲜血液,为民主政治的发展提供了阶级力量。
此外,不但地方自治机构的产生基于民主的选举原则,而且其运行规则也体现了近代民主的精神,因此从事地方自治活动有助于培养人们民主参与的能力和习惯。对于传统的官僚政权而言,地方自治实际上具有民主启蒙和政治动员的作用。
绅商力量的兴起与中央权力的衰微。清政府倡导和推行地方自治后,将大批的地方公共事务管理权甚至税收、司法、警务、市政管理、交涉涉外事件等权力下放民间,反映了专制权力的松动。
清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权力,社会影响大大增强,成为对政府权威的强有力的制衡力量。地方自治团体就所有的时事议题进行讨论,自由地讨论高级官员的决策,通过公共会议和游行施加压力,这种情况的蔓延也影响到谘议局和资政院的活动。
这样,地方社会就加强了对政府决策和行为的监督与制约。姜桂题、汤芗铭、田文烈那些地方大员,所以对地方自治会深恶痛绝,恰恰表明那里的地方自治在努力作为。
在某些商品经济发达的城镇,晚清地方自治运动有助于培植中国市民社会的发育。
市民社会具有如下几个特征:独立的利益和自治领域;平等、自由的契约型关系;主体的自我意识、自治精神和责任观念。
据考察,晚清一些商品经济发达的城镇地方自治单位已经具有市民社会的萌芽。由于国家放松了对某些领域的限制,扩大了社会的活动空间,使民间的政治力量的作用得以发挥,调动了民众参与公共事务的热情,从而促进了市民社会萌芽的产生。
事实上,无论在宪政运动、保路运动,地方自治会都起到了很大的推动做用。可谓功不可没。为什么武昌首义能够出人意料地取得成功,地方自治会在其中所发挥的作用,肯定是不能忽视的。
袁世凯曾是请末立宪运动,也就是兴办地方自治会倡导者和实施者,现在,他来了个自我否定。
这还不算,袁世凯在二月二十八日更下令解散各省议会。很快又制订治安警察法,以箝制人民言论之自由,也就是说,凡是民主的东西,都是与他不能相容。
这时候的袁世凯,可谓是一身轻松,志得意满。但是,袁世凯并不满足,因为他所冀望的中央集权,元首独裁,还远未达成。